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税制改革开始进入敏感期

  2006年可称为“税制改革年”,税改的重心由总量转向结构,分阶段分税种地推进改革。其中,增值税、企业所得税被放在“最重要的位置”首先进行改革,而个人所得税和物业税等税种的改革也将适时推进
  增值税改革不妨继续试点下去,继续扩大增值税试点的区域和行业范围有利有弊,总体上利大于弊
  征收社会保障税,改社会保障费为税,既体现公平原则、体现强制性和规范性,同时能降低征收成本、更好地与国际筹资方式接轨,可以大大提高我国直接税的比重
  完善中小企业税收政策,制订促进高新技术产业发展的税收政策
  作为“十一五”开局年,2006年显然已被赋予了多重意义。从宏观调控角度看,已经有专家冠之为“房地产调控年”。在这一年里,中央出台了《国六条》及其配套的“十五条”细则,使得多年未见明显成效的房地产市场调控政策有望落实到位。而从改革的角度看,2006年在某种程度上可以称为“税制改革年”,因为在这一年里,实施了25年之久的“800元个税起征点”成了历史。从元旦那一天起,个人所得税起征点提高一倍,逾七成工薪收入者不用交纳个税了。同样是在这一年,根据《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》(2006年中央“一号文件”)的精神,农业税在全国范围内被取消,广大农民彻底摆脱持续2600多年的“纳皇粮”历史。
  除了个人所得税和农业税之外,另外两个重要的税改政策最近又成为社会的热门话题。一是“两税”合并。一位财政部领导人日前表示,“企业所得税法草案有望于今年8月提交人大常委会审议,最快将于明年通过”。企业所得税改革的主要内容是将内外资企业所得税法合并,推出统一的所得税法。这表明,多年悬而未决的内外资统一税制改革已经进入快行道了。二是企业所得税。7月3日,东北三省一市(黑、吉、辽三省及大连市)增值税转型改革试点的2年期限已满。下一步增值税由生产型转向消费型的改革是在全国迅速铺开,还是继续试点下去?就成了一个需要尽快作出决断的问题了。目前,有关部门显然还没有就此问题作出一个结论。
  这一切都表明,我国税制改革已经开始进入了一个敏感时期。现在,摆在我们面前的是两条路:一是进入税改深水区,直接对所得税和增值税展开双重攻关;二是继续进行税改外围战,为将来攻关创造更好的条件。那么,最终到底会走哪条路?
 
  税改重心由总量转向结构
 
   我国税收制度平均每10年左右就要经历一次大变革,历次重大税改发生的年份分别为1953年、1963年、1973年、1983年和1994年。其中,1994年的变革具有历史突破性意义。按照“统一税法、公平税负、简化税制、合理分权” 16字原则,初步建立了以所得税、流转税为主体,其他税种辅助配合的复合税制体系,提高了“两个比重”(即财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重),增强中央政府的宏观调控能力,并为公共财政的建立和完善奠定了良好的基础。
  最新一轮的税制改革则是起始于2003年,改革的指导思想和基本原则被高度浓缩为“简税制、宽税基、低税率、严征管”。这“12字原则”虽然只是1994年“16字原则”框架下的技术性变革,但是其变革力度非常巨大。
  与1994年税改相比,新一轮改革的重心发生了显著变化。为了提高“两个比重”,当年改革的一个重点就是强化税收的财政功能。从1994年到2003年,全国税收占GDP比重和中央财政收入占总财政比重每年均大约提高了1个百分点。2003年以后,尽管两个比重还在持续上升,但是财政收入总量已经不再是税制改革的重心了。
 
  拉弗曲线示意图
 
  关于这一点,可用拉弗曲线来加以说明。根据拉弗曲线,可以知道:一是高税负不一定能取得高收入,而高收入又不一定要实行高税率;二是取得同样多的税收,可以采取两种不同的税率,如图中的A点和B点,C点和D点,税收收入是相等的,而A点和C点是高税率,B点和D点是低税率,也就是说适度的低税负政策从当前看可能会减少政府的收入,但从长远看却可以刺激生产,扩大税基,最终有利于政府收入的增长;三是宏观税负与税收收入以及经济增长之间相互依存、相互制约,从理论上说应当存在一种兼顾税收收入与经济增长的最佳宏观税负水平,并应以这个最佳宏观税负水平作为税制设计的依据。
  那么,我国宏观税负水平的合理区间在哪里,尽管不同的学者给出了不同的答案,比如有:18%~22%、14%~23%、18%~24%以及20%~22%等等,但总体看,还是具有很大的共性,即宏观税负不宜超过25%,也不宜太低。而从实际情况看, 1994年我国不含社保基金的宏观税负为10.63%, 2005年为16.18%。含社保基金的宏观税负1994年和2005年分别为12.17%和19.95%。
  总体看,含与不含社会保障税的我国宏观税负大体都处在学者们给出的合理区间范围之内。在这种背景下,税制结构替代宏观税负成为税制改革的一个重点自然也就成为必然的选择。
 
  当前面临的制约与对策
 
  自2003年以来,新一轮税制改革已经展开了2年多,除了农业税被提前取消和增值税转型在东北进行了试点之外,有关部门在调整个人所得税和消费税等方面也作出了一些成绩。但总体而言,迄今为止所取得的进展与预期目标相比还有一定的距离。这一方面是由于税制改革直接影响到利益的分配格局,必然受到利益受损方的抵触,另一方面则是因为现有的税制本身也存在着许多缺陷,影响了改革进展。
 
  税外负担比较重
 
  尽管说名义上我国的宏观税负并不高,某种程度上讲还略微偏低,但许多企业感觉负担比较重,其原因在于税外负担沉重。根据有关专家的估算,加上可统计的政府各项收费和名目繁多的制度外收费,费占税收收入(制度内)的比重在2/3左右甚至更多。即从宏观税负水平来看,存在着名义税负偏低、实际财政负担过重的问题。从微观税负水平(指每个税种的实际征收率和缴纳率)来看,则存在着法定税率偏高、实际负担率偏低的问题。目前我国增值税的基本税率为17%,如果换算成国外可比口径,即换算成消费型的增值税,则税率高达23%,高于西方国家(一般在20%以下)的水平,企业33%的所得税率也比其他国家高。考虑到近年来各国普遍降低主要税种税率的情况,中国的增值税、营业税、企业所得税、个人所得税等主要税种的税率已经显得偏高,而税务机关的实际征收率和纳税人的实际负担率并没有那样高。两种高低不匹配的情况,一方面加大了征收管理的难度,一方面使税收制度的严肃性受到了损害。
 
  间接税与直接税的比例不合理
 
  尽管“十五”以来,随着经济的发展和经济结构的变化,直接税的比重有所上升,间接税的比重有所下降。内外资企业所得税和个人所得税占税收收入的比重,从2001年的19.2%提高到2005年的24.6%,国内增值税、消费税和营业税等流转税占税收收入的比重,从2001年的58.6%下降到2005年的53.7%,但间接税比例高、直接税比重低的格局并未发生本质变化。由于现行税制中流转税占税收收入比重过大,造成原先确定的流转税与所得税“双主体”的税制模式名不符实,不利于充分发挥直接税的宏观调控作用。同时,在具体税种的设置方面也有不少问题:有些税种重复设置,有些税种性质相近、征收有交叉;有些税种已经或者将要逐步失去存在的意义,该废止的没有废止,该合并的没有合并;有些国际上通行、中国也应当开征的税种没有开征。另外,地方税制度也很不完善,中央税与地方税的划分也不够合理等。
 
  税收负担的公平性亟待加强
 
  从税收负担的公平性看,由于我国目前对内、外资企业分别实行两套不同的所得税、财产税和行为税制度,区域性税收优惠政策过多过滥,对不同地区的企业实行不同的税收优惠;对城乡实行两套税制,个别税种存在着对外国产品的非国民待遇,税率、税收优惠和费用扣除标准不同。结果使不同地区不同所有制企业的税收负担存在较大差异,不符合国民待遇原则,也不利于企业之间开展公平竞争,现行税制未能充分体现公平竞争和国民待遇原则。另外,由于直接税特别是累进的个人所得税、社会保障税以及遗产税和赠与税具有较强的收入再分配功能,直接税收入比重过低,尤其是来自所得税类的比重过低,必然会影响税制公平收入分配功能的正常发挥,影响我国社会经济全面、协调、可持续发展的进程。
 
  税种设计不够完善
 
  现行税制中,主体税种不够完善主要表现为:增值税与营业税并存,影响了增值税抵扣链条的完整性,也加大了这两个税种的征管难度;生产型增值税不仅无法彻底消除重复征税的弊端,而且抑制科技进步;消费税的征收范围偏小,调节力度不足;个人所得税与企业所得税之间存在重复课税和避税漏洞;个人所得税采用分项计征模式,税率和费用扣除方法不尽合理,加之征收管理薄弱,难以充分发挥对个人收入的调节作用;地方税体系建设滞后,不利于保证地方政府履行职能的需要。
  此外,在税收的宏观调控作用、税收管理和税收法建设等方面,也存在着不少问题需要解决。
  为了逐步解决上述问题,有关部门一方面需要继续贯彻既定的改革方针,尤其是注意完善和调整税收种类及其结构,加大税制规范力度;另一方面则需要根据当前出现的新情况和新问题,做一些适当的政策调整。
  首先,根据优化税制的原则,强调公平与效率的兼顾。优化税制的原则,通常归结为三项:财政原则、公平原则和效率原则。在当前财政原则不再列入考虑范围之列的情况下,公平与效率兼顾则是最好的税制了。一般而言,效率型税收政策更能促进经济增长,而公平型税收政策则更有益于社会稳定。改革开放以来,我国税收政策取向与我国整体“效率优先,兼顾公平”的经济发展战略基本一致。然而,我国当前个人收入分配差距较大,并呈扩大之势,客观上要求税收政策更多地关注公平的问题。所谓税收公平原则就是指政府征税要使各个纳税人承受的负担与经济状况相适应,并使各个纳税人之间的负担水平保持均衡。这意味着:一是经济能力或纳税能力相同的人应当缴纳数额相同的税收,即以同等的方式对待条件相同的人,税收不应是专断的或是有差别的,要做到横向公平。二是经济能力或纳税能力不同的人应当缴纳数量不同的税收,即以不同的方式对待条件不同的人,也就是所谓的纵向公平。实证研究表明,在个人收入分配差距尚未突破人们的承受限度之前,随着分配差距的扩大,其对经济效率的激励作用会逐渐加强,主要表现为一种正效应。然而,一旦个人收入分配差距突破了人们的承受限度,随着分配差距的扩大,其对经济效率的激励作用则会逐渐减弱,社会成员之间的内耗会大幅度增加,主要表现为一种负效应。从当前情况来看,强调税制公平与效率的兼顾比任何时候都更具现实意义。一般而言,直接税通常用以调节和解决公平收入分配问题;而间接税更能体现政府的效率目标;双主体的税制结构则致力于实现经济效率与社会公平之间的平衡。
  其次,根据“十一五”规划提出的“建设和谐社会”要求,建立与完善和谐税制。所谓税收的和谐主要包括两个方面的内容,一是税收征收与纳税人之间的和谐;二是税收要为和谐社会的构建创造条件。为此,要把建立以纳税人为主导的税制。
   --中国证券报 国家信息中心经济预测部宏观政策动向课题组 20

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