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新破产法负重起步:政策性破产最后冲刺

  “各方面似乎都还没有做好准备,如期实施存在很多问题。”对于6月1日正式实施的新破产法,立法小组专家、中国政法大学教授李曙光不无担忧。
 
  此前,李曙光一直辗转于各地讲授新破产法,他发现对于新破产规定的管理人、重整等新制度,包括法院和市场中介机构等方面的各种基础性工作准备不足。而法院与破产管理人及各利益关联方的法律关系中的缺陷,更会影响新法的顺利实施。
 
  而与新法实施同行的还有政策性破产的最后冲刺。
 
  新法最大的亮点是确立了比较完善的市场化破产机制,政策性破产则将于2008年底之后不再适用。但要割去计划经济体制遗留的尾巴,新旧法的衔接之路上仍要跨越不少障碍。
 
  破产管理人制度隐忧
 
  2006年8月,历经12年立法,新破产法获得通过。对于破产制度的安排,新法的市场化因素、国际化因素大为增强。比如,确立了担保债权优先受偿的制度,引入了破产管理人、破产前重整等制度。
 
  依据新制度,法院一旦受理破产案件,就要指定管理人。破产管理人将由律师事务所、会计师事务所和破产清算事务所等专业机构和人员组成,他们将按照法律规定和商业化原则来接管破产财产、处理破产事务。
 
  这与过去由清算组主导的破产清算程序有显著不同。李曙光介绍说,“清算组主要是由政府主管部门人员组成,计划经济色彩浓重,行政干预很强。”
 
  2007年4月,最高人民法院出台了<关于审理企业破产案件指定管理人的规定>和<关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定>两个司法解释,明确了破产管理人名册的编制、管理人指定方式、报酬确定等内容。
 
  司法解释的出台距离新法实施不到两个月时间,“实际上解释出台有点晚了,到现在,不少地方的高院、中院的具体办法和管理人名册都还没有出来”。李曙光说。
 
  另外,管理人名册编制和确定的权力过于集中于法院,评审过程的透明化、程序化和外部的参与和制约成为人们关注的焦点。而在管理人报酬的确定上,没有做到市场化,法院的权力大而债权人的决定权则显不足。
 
  实际上,管理人制度的问题在破产法立法过程中就已经显现。在债权人主导还是法院主导的选择上,一方观点认为,法院应该是中立的角色,在破产程序中作为程序的控制者和监督者,不应过多介入商业决策,更多的决定权应该交给债权人。但是,立法最终选择了法院主导。
 
  因此,“破产法实施的重心在法院,法院是这部大戏能否演好的关键主角”。依据新破产法,法院在破产案件中具有多重角色,一方面是程序的控制者和监督者,另一方面还是参与程序的主角,并且是另一主角(破产管理人)的入场及其报酬的决定者。
 
  管理人与法院、债权人,以及债务人的雇员和股东等关联方的法律关系,尤其是责任关系的不明确,将成为今后法律实施的隐患。
 
  政策性破产最后冲刺
 
  新旧法的衔接还涉及由计划经济向市场经济转轨过程中形成的“中国特色”难题。对此,法律在附则中作了过渡性安排。对于劳动债权同担保债权的优先性之争,以新法公布之日为限,“旧债旧办法、新债新办法”。
 
  而对于政策性破产,以国务院规定的期限和范围为限沿用旧制。一位从事国企破产工作多年的权威人士感慨,这其中情势复杂、工作难做。这些矛盾包括破产企业离退休人员的移交和待遇安排,企业办社会事业单位的移交,资源枯竭性矿山的后续遗留问题,企业破产后的再就业压力和破产重组等问题。
 
  从1994年始,截至2006年,国企政策性破产共完成4275家,涉及职工837万多人。按照国务院的规定,这项制度将在2008年年底之前退出历史舞台,在这个大限之前,还有2116户企业可以“搭末班车”。据前述人士介绍,目前,提交有关部门和金融机构审查的有1200多户,经国务院批准下达计划的700多户。
 
  而最后一批政策性破产项目建议名单,已经在今年五月中旬经国资委初审核查,进入了有关部门和金融机构的集中会审阶段,在2007年年底大部分将进入程序,争取2008年完成。
 
  但是,这项工作目前也面临不少难题。比如,对于当年由国有银行转至几大资产管理公司的不良资产,在国企破产中是否要给予债权损失补偿?几个资产管理公司普遍提出要求,希望对破产造成的债权损失,由国家给予补偿。对此,国资委一直在与财政部、银监会以及央行进行沟通。
 
  财政部金融司在对四大资产管理公司进行考核时,就明确提出对损失要进行细化和分类分析,区别承接政策性剥离的债权与市场收购的债权。知情人士透露,对于后者,财政部认为,这是在国家明确政策性破产的规划和方案之后才进行的,在收购过程中,特别是定价过程中,应该充分考虑到损失风险。
 
  法治的代价
 
  而与此相关的更大问题,是在不良资产处置过程中,新的债权人对国企的追索,法院应如何裁断。
 
  除了政策性剥离债权以外,还有更多银行的不良债权被打包转让。四大资产管理公司承接后,又转让给一些外资和民营投资者。这些新的债权人纷纷向法院起诉,主张债权,许多国企面临巨大压力。
 
  据东北某省国资委的一位官员介绍,该省的国企面临这样的追诉,涉案金额达40多亿。他认为,国企在特定历史阶段承担了“维护社会稳定等责任”,一旦判他们败诉还债,许多企业将会破产,引发很多社会问题。
 
  而且,“这些投资者以极低的价格从银行获得债权,却主张百分之百偿还,将导致国有资产流失”。这位官员说,该省国资委因此出面同法院沟通,凡遇到类似诉讼,希望法院和国资委协调商量后,尽可能调解结案。
 
  这种观点和做法得到很多地方国资委和国企的赞成。但是,在新破产法实施以后,法院却面临难题,如果延续旧路,会导致新法的规定在某种程度上落空。
 
  对此,李曙光分析说,造成今日的问题,根子就在于当年的资产处置至少有两笔糊涂账。
 
  第一个是,当初国有银行把不良资产转让给四大资产管理公司的时候,相关的法律关系并没有厘清。债权人(国有银行)、债务人(国有企业)和债权受让人(四大资产管理公司)都是国有主体,有问题还“好商量”,但是当新的债权人进入之后,诉诸法律,矛盾就出现了。
 
  第二笔糊涂账出现在这些债权由资产管理公司向国内外投资者转让的过程中,价格偏低。转让过程中,存在操作不规范、缺乏监管等问题。
 
  最终造成的国资流失和各种损失,除了上述两笔糊涂账之外,还有更早前的国企经营管理和银行信贷管理环节。
 
  李曙光认为,对这些案件也应该依法处理,应该从造成损失的各项环节上追究责任,而面对未来,根本之策是完善各项制度,并严格按照法治的要求行事。  
 

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