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增值税改革事不宜迟 试点存在四大问题

 增值税转型改革逐步扩大试点的办法,同增值税的性质和特点格格不入
 
    在企业所得税“两法合并”通过人大审议之后,本轮税制改革的另一重要内容,增值税转型改革的推动成为当务之急。作为我国第一大税种,增值税目前占到全国税收收入的近50%,本应该早由生产型转为消费型,但至今这一改革进展不大,仍处于逐步扩大试点的阶段。
 
    消费型增值税可以避免重复征税,最大限度地减少税收对市场机制的扭曲,但前提是在各个地区、各个行业广泛使用。它不适宜被当作优惠政策逐步扩大试点,否则会滋生各种形式的避税、骗税行为,增加税收征管的难度。
 
    当前,应该尽快在全国范围推行增值税转型改革。
 
    生产型增值税弊病日益严重
 
    增值税是我国第一大税种,1994~2006年增值税收入占税收总收入的比重平均为48.7%。因此,增值税转型改革是我国新一轮税制改革最重要的内容。目前我国实行的增值税是生产型的增值税,所谓生产型的增值税,是指纳税人在缴纳增值税款时,所购置的固定资产中所含进项增值税款不能抵扣,存在重复征税问题。而消费型增值税则可以全额抵扣。据统计,目前世界上有130多个国家实行增值税,其中绝大多数国家采用消费型增值税,只有中国、巴基斯坦、多米尼加和海地等少数几个国家采用生产型增值税。
 
    在当前形势下,生产型增值税的弊病已日益明显:
 
    第一,影响技术进步和经济结构的调整。由于购置机器设备等固定资产中所含增值税不能抵扣,加重了企业负担,影响企业投资的积极性。特别是影响企业向资本密集型和技术密集型产业及基础产业投资的积极性,从而影响新技术的采用和经济结构的调整。
 
    第二,影响中国的产品出口。出口退税是世界各国鼓励本国商品出口参与国际市场竞争的通用做法。而实行生产型增值税,由于出口产品中固定资产所含税款没有抵扣,这必然会提高价格水平,降低这些产品在国际市场的竞争力。
 
    第三,影响中国产品在国内市场的竞争力。由于中国对外商投资企业进口的设备有免税规定,而内资企业购进固定资产所含税款得不到抵扣,这使内资企业在国内市场的竞争中处于不利地位。
 
    上述问题只有在增值税由生产型转为消费型之后,才能予以解决。中国经济结构正处于战略性调整时期,新技术、新设备的采用至关重要。为了提高企业的自主创新能力,建设创新型国家,尽快实行增值税转型改革,就显得尤为迫切和重要。
 
    试点存在四大问题
 
    我国于2004年7月1日起,在东北三省一市进行增值税由生产型转为消费型的试点,至今已三年。最近又决定从今年7月1日起,在中部地区六省份的26个老工业基地城市进行扩大试点。根据东北试点的有关规定,先在东北老工业基地的八个行业进行试点,允许抵扣进项税的固定资产范围仅限于新增的机器设备等部分(厂房、建筑物等不动产除外),抵扣的原则是,以税收增量为限,即只能从当年新增的增值税税额中抵扣。根据试点第一年的统计,东北三省当年新增机器设备共发生进项税额40.44亿元,实际退税27.47亿元,占67.93%,尚有12.97亿元末抵退。从试点的结果看,对拉动东北地区经济的增长和结构的调整,有一定作用,但相当有限,因为东北三省实际抵退税,仅占同期三省增值税收入的3%。存在的主要问题有:
 
    第一,严格来说,这只是一种优惠政策,并非真正意义上的“转型”。这次试点的性质实质上是扩大增值税的抵扣范围,是用作振兴东北老工业基地的一项税收优惠措施,并非真正意义上的增值税转型,主要是未能解决重复征税问题。而增值税的本质特征和最大优点,就在于它是中性的,可以避免重复征税,最大限度地减少税收对市场机制的扭曲,而这是以增值税在各个地区、各个行业的广泛使用为前提的,它最忌讳被当作优惠政策来运用。
 
    第二,适用范围偏窄。目前东北地区只在八个行业试点,这虽然涵盖了东北地区大部分工业企业,但仍有相当比例的企业被排斥在外。2004年,东北地区共认定试点企业40306户,占东北地区工业企业增值税一般纳税人登记户数的62%。试点范围窄,不仅限制了试点的作用,而且造成试点企业与非试点企业之间税负不公平,增加了征管难度与成本。
 
    第三,增量抵扣办法存在弊端。所谓增量抵扣,是指符合试点认定条件的企业,其应抵扣的增值税额,只能在当年增值税收入超过上年的部分中抵扣。这一规定存在诸多问题:一是进一步限制了享受试点企业的范围。2004年,有税收增量的企业,仅占认定企业总户数的45.4%,而实际享受扩大抵扣的企业只占认定企业总数的24.6%。二是不利于老企业的发展。在未能享受增值税扩大抵扣的企业中,老企业占了很大比重。这是由于老企业历史包袱沉重,不但承担着生产成本,还承担着改革成本和社会成本,经济效益难以在短期内产生飞跃,难以很快实现增值税的增量,从而被排除在抵扣范围之外。而振兴东北老工业基地,最需要政策支持的正是这些需要通过增加投资实现技术改造和产业升级的老企业。三是企业存在加重负担的隐患。允许企业抵扣购进固定资产进项税额后,固定资产原值将减除所含的进项税金,应计提的折旧额相应减少,应纳税所得额随之上升,企业如果不能实现增值税增量,固定资产进项税额就无法抵退。在这种情况下,企业不但没有享受到扩大抵扣优惠政策的实惠,反而增加了企业的所得税负担。因此,在实践中,部分企业甚至提出退出试点的要求。
 
    第四,只在部分行业和地区,而非全部行业和地区试点,会滋生各种形式的避税、骗税行为,增加税收征管的难度。例如,一些企业利用假新办、假重组方式享受政策优惠,有的采取将老企业的设备“卖”给新企业,或者将存量固定资产通过变卖的方式获得抵扣,等等。
 
    增值税转型应尽快在全国推行
 
    生产型的增值税,由于所购置的固定资产中所含进项增值税款不能抵扣,存在重复征税问题,其最大弊病是影响技术进步和经济结构的调整。由于购置机器设备等固定资产中所含增值税不能抵扣,加重了企业负担,影响企业投资的积极性,特别是影响企业向资本密集型和技术密集型产业及基础产业投资的积极性,从而影响新技术的采用和经济结构的调整。
 
    增值税转型改革在理论界和实际部门已基本形成共识,但至今仍未能实现,主要有两方面的顾虑:
 
    首先,有人担心在目前我国经济出现局部过热和投资增长过快的情况下,实施增值税转型会给过热的经济“火上添油”。直观来看,可能会有这种结果。但是,增值税转型给企业让渡的利益是否会转化为投资,要受许多因素的制约,如市场需求、投资预期收益率、投资回收期、资源的约束等。在市场经济条件下,投资的必要条件是:投资预期收益大于投资成本。据测算,目前中国资本年度投资成本为12.4%,这就是说,投资预期收益高于12.4%时企业才会投资。增值税转型后税负降低给企业增加的收入,只是企业考虑增加投资的因素之一,并且不是决定性因素。退一步讲,即使把增值税转型给企业让渡的收入全部用于投资(假定为1200亿元),相对于2006年全社会固定资产投资总额109870亿元,仅占1.1%的比例,应当说是微不足道的。
 
    从实践来看,增值税转型在东北地区的试点,并没有引起投资过热。以黑龙江省为例,2004年全省固定资产投资比上年增长23.2%,比全国平均增速低3.4个百分点;2005年全省固定资产投资比上年增长24.4%,比全国平均增速低1.3个百分点。应当明确,增值税转型改革是一项制度建设与创新,具有长远的战略性意义,不应受经济暂时的波动所左右,增值税转型改革的利弊得失是十分明显的。
 
    其次,对财政收入的影响。增值税由生产型转为消费型,在税率不变的条件下,由于缩小了增值税的税基,会减少当年的增值税收入,同时造成城市维护建设税、教育费附加减收,这势必减少中央和地方的财政收入。但增值税的减少以及城市维护建设税、教育费附加的减收,会带来企业所得税的增加,一定程度上可以弥补一部分收入的减少。
 
    总的来看,在我国财政收入连年大幅度增长的条件下,对于由增值税转型带来的收入的减少,财政是承受得了的。假定增值税转型一年会减收1200亿元,这仅占2006年财政收入的3.1%,占该年财政增长额的15.6%。退一步说,如果这点减收也舍不得的话,最佳的改革方案是:分年度按比例抵扣,逐步到位。比如,第一年抵扣50%,第二年抵扣70%,第三年全额抵扣。或者,借鉴国际经验,也可以采取其他补救措施,比如,可以在过渡期内暂时提高增值税税率,待过渡期结束后再将税率降下来;或者,在过渡期内临时开征一种附加税,过渡期结束后再予以取消。这些方案的效果,似乎比分地区、分行业试点,逐步推开的效果要好得多。因为现在逐步扩大试点的办法,同增值税的性质和特点是格格不入的。
 
    (安体富 作者为中国人民大学财政金融学院教授、中国财政学会副会长) 
 
 

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